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        1. 以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng) 推進數(shù)字法治政府建設(shè)

          發(fā)布時間:2023-10-20 瀏覽次數(shù):1904

          習(xí)近平總書記強調(diào):“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略,把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù),推動政府?dāng)?shù)字化、智能化運行,為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐?!薄斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要(2021—2025年)》提出:“健全法治政府建設(shè)科技保障體系,全面建設(shè)數(shù)字法治政府?!碑?dāng)前,數(shù)字技術(shù)給生產(chǎn)要素構(gòu)成、資源配置方式、經(jīng)濟運行邏輯等都帶來廣泛而深刻的影響,也給政府治理理念、模式、實踐等帶來新挑戰(zhàn)新要求。數(shù)字法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng),堅持以人民為中心,實現(xiàn)政府治理法治化與數(shù)字化建設(shè)有機結(jié)合,協(xié)調(diào)促進,融合發(fā)展。

          一、法治引領(lǐng):深刻認識數(shù)字政府與法治政府的關(guān)系

          從數(shù)字政府與法治政府的關(guān)系來看,數(shù)字化是促進依法、高效、科學(xué)行政的重要手段,法治化是解決價值沖突的重要路徑。既要通過數(shù)字技術(shù)賦能政府治理提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平,又要融入法治價值導(dǎo)向確保數(shù)字政府建設(shè)始終在法治軌道上前進,這是健全完善政府治理體制機制的重要方面。

          (一)數(shù)字技術(shù)賦能政府治理轉(zhuǎn)型。政府運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)解決公共問題、提供公共服務(wù)、實施公共治理,既是促進法治政府建設(shè)的重要動能,也是推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的著力點和突破口。一是促進高效行政。數(shù)字政府建設(shè)對法治政府建設(shè)的促進作用,首先體現(xiàn)在對政府效能的提升上。數(shù)字技術(shù)通過自身強大算力,將比例原則所追求的適當(dāng)性、必要性和最小損害要求更加精準化,實現(xiàn)行政行為效益最大化。依托數(shù)字技術(shù),公民通過遠程終端即可向政府申請行政審批,或者對行政機關(guān)進行監(jiān)督和建議等,提高政府與公民互動效率。二是促進依法行政。微觀執(zhí)法層面,數(shù)字技術(shù)將程序和標(biāo)準固定后,執(zhí)法人員不能濫用權(quán)力作不實記錄或者違法裁量,能有效保障執(zhí)法規(guī)范性;宏觀決策層面,將技術(shù)分析預(yù)測、專家論證等環(huán)節(jié)設(shè)定為決策必要程序,可以減少決策主體“拍腦袋”亂作為。通過技術(shù)手段可以實現(xiàn)政府行使權(quán)力留痕,既便于有效監(jiān)督,還可以優(yōu)化政府信息公開的范圍、方式和效果。

          (二)法治保障護航數(shù)字政府建設(shè)。政府運用數(shù)字技術(shù)行使權(quán)力、履行職責(zé)過程中同樣需要嚴格執(zhí)法,確保各項權(quán)力都在法治軌道上運行,通過公正與效率等法治價值保障數(shù)字政府建設(shè)的正確方向。一是為數(shù)字政府建設(shè)提供價值導(dǎo)向。數(shù)字技術(shù)本身系價值中立,通過法治所倡導(dǎo)的公平、正義為數(shù)字政府建設(shè)提供價值導(dǎo)向,推進政府治理實現(xiàn)善治。二是保障政府?dāng)?shù)字化改革依法推進。一方面通過法治形式保障國家層面政府?dāng)?shù)字化改革整體推進,防止政府?dāng)?shù)字化改革過程中為追求效率而逾越法律底線;另一方面出于維護社會秩序的考量,推行重大改革必須于法有據(jù),確有必要時應(yīng)當(dāng)通過立法機關(guān)授權(quán)調(diào)整有關(guān)制度或者法律法規(guī)的適用。

          二、實體保障:妥善處理公民數(shù)字權(quán)利與政府?dāng)?shù)字權(quán)力的關(guān)系

          習(xí)近平總書記指出,國家網(wǎng)絡(luò)安全工作要堅持網(wǎng)絡(luò)安全為人民、網(wǎng)絡(luò)安全靠人民,保障個人信息安全,維護公民在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)益。公民數(shù)字權(quán)利一方面需要公權(quán)力保護,另一方面又可能面臨公權(quán)力約束。例如,一些外賣配送員拆除電動自行車限速器后超速行駛、逆行、闖紅燈等交通違法行為屢見不鮮,其根本原因是外賣平臺管理制度和算法設(shè)計迫使外賣配送員“爭分奪秒”。此時市場監(jiān)管部門通過審查外賣平臺相關(guān)管理制度,對有關(guān)算法進行安全評估和監(jiān)督檢查,調(diào)整外賣配送員與平臺企業(yè)之間的數(shù)字權(quán)利關(guān)系就很有必要。公民數(shù)字權(quán)利與政府?dāng)?shù)字權(quán)力可能形成一種緊張關(guān)系。如何妥善處理二者的關(guān)系?

          (一)堅持以公民權(quán)利保障為中心。保障公民權(quán)利是法治的核心。面對數(shù)字政府建設(shè)中權(quán)利與權(quán)力的緊張關(guān)系,要以保障公民權(quán)利作為實現(xiàn)政府效能的前提,應(yīng)當(dāng)特別注意信息時代下公民隱私權(quán)、勞動權(quán)和休息權(quán)、人格尊嚴、個人信息權(quán)益等重要權(quán)益的保障和維護。

          一是保護個人數(shù)據(jù)權(quán)益。在數(shù)據(jù)和算法管理下,人民群眾日常通信、購物記錄、瀏覽記錄、活動軌跡等信息暴露在互聯(lián)網(wǎng)中,“算法操縱”“信息繭房”等就是侵犯個人信息權(quán)益的典型例證?!吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)人格權(quán)編第六章專門規(guī)定隱私權(quán)和個人信息保護內(nèi)容,第1034條明確“自然人的個人信息受法律保護”?!吨腥A人民共和國個人信息保護法》(以下簡稱《個人信息保護法》)具體規(guī)定通過民事、行政和刑事三種手段,保護個人信息安全,該法第11條規(guī)定“國家建立健全個人信息保護制度,預(yù)防和懲治侵害個人信息權(quán)益的行為,加強個人信息保護宣傳教育,推動形成政府、企業(yè)、相關(guān)社會組織、公眾共同參與個人信息保護的良好環(huán)境”。兩部法律為個人信息保護奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。數(shù)字法治政府建設(shè)過程中,政府應(yīng)當(dāng)依法維護國家數(shù)據(jù)安全、保護個人信息和商業(yè)秘密,構(gòu)建數(shù)字時代數(shù)據(jù)安全體系,保護公民、企業(yè)的公共數(shù)據(jù)權(quán)益。司法應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形加強數(shù)據(jù)權(quán)益保護:(1)自然人對其個人數(shù)據(jù)的權(quán)益,可以適用《民法典》關(guān)于個人信息保護的規(guī)定和《個人信息保護法》的規(guī)定予以保護。(2)如果相關(guān)主體對數(shù)據(jù)進行編排整理等,符合作品構(gòu)成要件的,可以依照《中華人民共和國著作權(quán)法》的規(guī)定予以保護。(3)如果相關(guān)主體控制、持有的數(shù)據(jù)符合商業(yè)秘密構(gòu)成要件的,可以依照《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》等法律關(guān)于商業(yè)秘密的保護規(guī)則予以保護。(4)對于相關(guān)主體控制、持有的數(shù)據(jù),其他主體具有不當(dāng)獲取、使用等行為,妨礙競爭秩序的,可以依照《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》相關(guān)規(guī)則處理。(5)相關(guān)主體之間對數(shù)據(jù)進行市場交易或者存在數(shù)據(jù)侵權(quán)情形的,可以依照《民法典》合同編或者侵權(quán)責(zé)任編的基本規(guī)則予以保護和處理。

          二是規(guī)范個人信息處理。法律在明確個人信息受法律保護的同時,明確規(guī)定了個人信息處理規(guī)則和免責(zé)事由?!睹穹ǖ洹返?/span>1035條第1款規(guī)定:“處理個人信息的,應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則,不得過度處理,并符合下列條件:(一)征得該自然人或者其監(jiān)護人同意,但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外;(二)公開處理信息的規(guī)則;(三)明示處理信息的目的、方式和范圍;(四)不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定?!薄睹穹ǖ洹返?036條規(guī)定三類免責(zé)事由,明確為維護公共利益,合理實施的處理個人信息行為,不承擔(dān)民事責(zé)任?!秱€人信息保護法》對個人信息處理的一般規(guī)定、敏感個人信息處理規(guī)則等均予以明確。當(dāng)前,政府治理中使用個人信息的方式主要有:一是在國家政策制定中,利用數(shù)據(jù)建模技術(shù),使用不特定多數(shù)人的個人信息;二是針對個人實施特定具體行政行為時,利用“數(shù)據(jù)畫像”技術(shù),使用特定的個人信息;三是使用特定個人的生物識別信息,甄別特定對象身份,如確定犯罪嫌疑人等。不同使用方式帶來的安全風(fēng)險不同,對其處理方式的規(guī)制也有差別,個人信息識別度越高的數(shù)據(jù),政府使用時越需要謹慎,相應(yīng)限制也越多。

          三是尊重保障數(shù)字人權(quán)。有學(xué)者認為,數(shù)字時代“數(shù)字人權(quán)”作為“第四代人權(quán)”,具體包括數(shù)據(jù)信息自主權(quán)、數(shù)據(jù)信息知情權(quán)、數(shù)據(jù)信息表達權(quán)、數(shù)據(jù)信息公平利用權(quán)、數(shù)據(jù)信息隱私權(quán)、數(shù)據(jù)信息財產(chǎn)權(quán)等方面。一方面數(shù)字時代個人缺乏信息資源與算法制衡能力,難以實現(xiàn)個人信息“自決”和侵害預(yù)防,往往只能通過事后救濟模式尋求保護,難以防止大規(guī)模、持續(xù)性信息處理侵權(quán)風(fēng)險;另一方面受個體經(jīng)濟情況、學(xué)習(xí)能力、教育水平、生活條件等多種因素影響,數(shù)據(jù)獲取、理解和使用能力差別較大,特別是殘障群體、老年群體、未成年群體等,會因數(shù)字鴻溝陷入機會不平等。立法層面,應(yīng)當(dāng)對這類群體予以特殊保護。例如,《個人信息保護法》第31條規(guī)定:“個人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個人信息的,應(yīng)當(dāng)取得未成年人的父母或者其他監(jiān)護人的同意。個人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個人信息的,應(yīng)當(dāng)制定專門的個人信息處理規(guī)則?!毙姓用妫畱?yīng)當(dāng)有效防范數(shù)據(jù)處理風(fēng)險,讓個人免于被數(shù)字支配和控制的“恐懼”。例如,《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》明確,不得利用算法推薦服務(wù)誘導(dǎo)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò),應(yīng)當(dāng)便利老年人安全使用算法推薦服務(wù),對用工管理算法亦作了特別規(guī)定。

          (二)依法推動數(shù)據(jù)有序流動。數(shù)據(jù)是數(shù)字時代最重要的生產(chǎn)要素。現(xiàn)有法律體系僅對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)保護作原則性規(guī)定,對數(shù)據(jù)的權(quán)屬、使用、交易、共享等沒有作出明確規(guī)范?!斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要(2021—2025年)》指出,在依法保護國家安全、商業(yè)秘密、自然人隱私和個人信息的同時,推進政府和公共服務(wù)機構(gòu)數(shù)據(jù)開放共享,優(yōu)先推動民生保障、公共服務(wù)、市場監(jiān)管等領(lǐng)域政府?dāng)?shù)據(jù)向社會有序開放。數(shù)據(jù)權(quán)益,涉及人格權(quán)益與財產(chǎn)權(quán)益、信息保護與數(shù)據(jù)共享、數(shù)字安全與數(shù)據(jù)利用、規(guī)范秩序與促進創(chuàng)新等價值和利益衡量,個人數(shù)據(jù)保護與數(shù)據(jù)流通共享往往此消彼長。政府自身要擴大數(shù)據(jù)開放,促進公共數(shù)據(jù)有效利用,同時要建立數(shù)據(jù)分享平臺和機制,完善數(shù)據(jù)確權(quán),引導(dǎo)市場主體依法有序享有數(shù)據(jù)權(quán)益。司法要發(fā)揮引領(lǐng)作用,深刻理解社會價值,更加突出人格權(quán)益保護,統(tǒng)籌平衡各項利益關(guān)系,在維護數(shù)據(jù)安全、保護個人信息和商業(yè)秘密前提下,促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用,取得最佳政治效果、法律效果和社會效果。

          (三)有效維護數(shù)字經(jīng)濟秩序。2022年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》第22條要求,“破除平臺企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷等問題,防止利用數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)手段等方式排除、限制競爭”?!吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》第23條提出,“加強對平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)領(lǐng)域不正當(dāng)競爭行為的規(guī)制,整治網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈條,治理新型網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競爭行為”。數(shù)字平臺經(jīng)濟活動中,通過算法、技術(shù)等進行不正當(dāng)競爭,損害消費者、勞動者和其他經(jīng)營者利益的現(xiàn)象時有發(fā)生,如“大數(shù)據(jù)殺熟”“平臺二選一”“外賣騎手困在系統(tǒng)里”等。數(shù)字經(jīng)濟中不同市場主體對市場的控制力量懸殊,難以通過市場自我調(diào)節(jié)實現(xiàn)平衡,需要政府強有力的干預(yù),防止“市場失靈”。

          三、程序規(guī)范:有效平衡數(shù)字效率與程序正義的關(guān)系

          習(xí)近平總書記指出,“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全,過不了互聯(lián)網(wǎng)這一關(guān),就過不了長期執(zhí)政這一關(guān)。”“善于運用網(wǎng)絡(luò)了解民意、開展工作,是新形勢下領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作的基本功”。算法自動化決策等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域,廣泛運用于資格審查、健康碼、食品安全監(jiān)管、環(huán)境污染檢測和治理以及社會風(fēng)險預(yù)測預(yù)警等社會治理諸多領(lǐng)域,構(gòu)成公共行政與數(shù)字技術(shù)深度融合的社會治理新范式。同時,數(shù)字技術(shù)的運用可能危及參與、透明、公正等程序正義的基本要素。如何平衡數(shù)字效率和程序正義的關(guān)系,推動實現(xiàn)數(shù)字正義?

          (一)重大行政決策中的民主參與?!吨卮笮姓Q策程序暫行條例》明確重大行政決策要遵循決策啟動、公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定和決策公布、決策執(zhí)行和調(diào)整等程序。以《浙江省行政合法性審查工作規(guī)定》為例,程序是否合法是審查重大行政決策合法性的主要方面之一。數(shù)字時代大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)應(yīng)用,為行政決策提供了精確、量化的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),算法動態(tài)、精準的決策手段,為公眾參與決策提供了技術(shù)平臺;但也對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和決策系統(tǒng)的安全性提出了更高要求,一旦算法、數(shù)據(jù)出錯,如數(shù)據(jù)輸入錯誤、不全面、不客觀等,都會引發(fā)諸如算法歧視等決策錯誤情形,且由于算法解釋不規(guī)范或者算法不透明,導(dǎo)致難以明確責(zé)任主體,難以追責(zé)。因此,應(yīng)當(dāng)推動構(gòu)建多元主體參與、動態(tài)管理、全過程監(jiān)督的科學(xué)、民主決策機制,完善落實數(shù)據(jù)與算法安全審查機制,構(gòu)建面向行政人員、數(shù)據(jù)管理者、算法開發(fā)者及審查評估者的問責(zé)機制。

          (二)行政執(zhí)法中的程序保障。數(shù)字時代,行政執(zhí)法程序的啟動、調(diào)查取證、作出決定、期限和送達均呈現(xiàn)新的特點。在數(shù)字應(yīng)用場景中,行政權(quán)應(yīng)當(dāng)受行政法治價值系統(tǒng)調(diào)整。必須警惕“科技決定論”,對于通過數(shù)字賦能作出的行政決定,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)保留最終決定權(quán),人民法院在審查行政執(zhí)法活動合法性時,應(yīng)當(dāng)結(jié)合數(shù)字技術(shù)特點作出相應(yīng)判斷。例如,在取證手段上,要審查技術(shù)手段使用的合法性;在證據(jù)形式上,要審查電子數(shù)據(jù)作為電子證據(jù)的合法性;在舉證責(zé)任上,要依法適當(dāng)兼顧電子信息手段特點確定責(zé)任分配;對于期限和電子送達是否合法,也要結(jié)合技術(shù)特點依法作出相應(yīng)認定。

          (三)行政公開中的知情權(quán)。數(shù)字時代的行政公開,既要通過政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、提升社會治理水平,又要滿足保障公眾知情權(quán)、建設(shè)陽光政府的要求。一方面,積極研究數(shù)據(jù)開放、保護制度機制,實現(xiàn)對數(shù)據(jù)資源采集、傳輸、儲存、利用、開放的規(guī)范管理,促進政府?dāng)?shù)據(jù)在風(fēng)險可控原則下有序公開,滿足公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),為數(shù)據(jù)流動提供制度保障。另一方面,在數(shù)字行政中,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法告知行政相對人將運用信息技術(shù)等作出行政決定。應(yīng)當(dāng)依法賦予行政相對人程序選擇權(quán),由其決定是否適用數(shù)字行政系統(tǒng),并且對高頻服務(wù)項目,如醫(yī)療衛(wèi)生、從業(yè)資格等保留線下辦理途徑,防止“數(shù)字鴻溝”影響其知情權(quán);行政相對人自行決定適用的,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)保留相應(yīng)處理記錄,當(dāng)發(fā)生糾紛爭議時,行政機關(guān)依法承擔(dān)舉證義務(wù),依法對其行政決定之合法性作出解釋和說明。

          (作者系最高人民法院黨組成員、副院長、審判委員會委員)


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