增加有效政策供給化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)的審計(jì)結(jié)果近期已經(jīng)發(fā)布。如果從地方政府債務(wù)或者公共部門(mén)負(fù)債率這樣一個(gè)特定角度去考察，審計(jì)結(jié)果可以使我們形成一個(gè)基本判斷：公共部門(mén)以債務(wù)率水平為關(guān)鍵指標(biāo)的債務(wù)總量，總體上處于安全區(qū)。但在局部，已經(jīng)出現(xiàn)了某些地方公共部門(mén)負(fù)債過(guò)量的問(wèn)題——它是不均勻的、隱性的，在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)人們不易察覺(jué)、無(wú)從判斷，風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。

其中不可忽視的是導(dǎo)致地方債問(wèn)題的體制性因素，即中國(guó)財(cái)稅制度的不完善。當(dāng)前中國(guó)財(cái)稅制度中，省以下地方政府的分稅制遲遲未能成形。

1994年的財(cái)稅體制改革，以相當(dāng)大的決心搭建起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的分稅分級(jí)財(cái)政體制框架。但是由于種種原因，分稅制漸進(jìn)路徑帶有濃重的過(guò)渡色彩，如對(duì)省以下的體制，當(dāng)時(shí)寄希望于地方各級(jí)能不能在探索中走出一條地方四級(jí)加中央共五級(jí)分稅這樣的中國(guó)特色的道路來(lái)，但現(xiàn)在可以說(shuō)：此路不通。還有人建議，在稅率方面可以依靠增值稅共享，形成一省一地一率。筆者認(rèn)為，這是非常危險(xiǎn)的思路。實(shí)行一地一率，就是回到分成制、包干制，顛覆了1994年改革的基本制度成果，強(qiáng)化了“會(huì)哭的孩子有奶吃”、“跑部錢(qián)進(jìn)”的狀態(tài)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公正、穩(wěn)定、規(guī)范不符。

從這個(gè)意義上說(shuō)，目前省以下體制的困擾，實(shí)際上就是陷于分成制和包干制。真正的分稅制搞不下去，演化成為五花八門(mén)、復(fù)雜多變、討價(jià)還價(jià)色彩非常濃厚的分成制和包干制?，F(xiàn)在人們抨擊的地方政府職能扭曲、行為短期化、土地財(cái)政化等等，板子該打在哪兒？打在分稅制身上，就打錯(cuò)了地方，因?yàn)槭∫韵虏](méi)有進(jìn)入分稅制狀態(tài)，它出毛病，恰恰是出在我們過(guò)去就知道會(huì)弊病叢生的分成制、包干制的實(shí)際制度狀態(tài)上。

搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，除了分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制別無(wú)選擇。那么今后怎么辦？一個(gè)辦法是制度“扁平化”、減少層級(jí)。對(duì)此，財(cái)政部和中央已有明確要求。現(xiàn)在廣東已經(jīng)在順德先行先試行政省直管縣，湖南的動(dòng)作也很大。這樣一來(lái)，省下面的市和縣，在財(cái)政上可能先形成實(shí)體層級(jí)，行政也會(huì)隨后跟上，最終達(dá)到減少層級(jí)的效果。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，取消農(nóng)業(yè)稅以后，大多數(shù)地區(qū)實(shí)際上早已經(jīng)通過(guò)鄉(xiāng)財(cái)縣管和綜合改革，不再考慮財(cái)政設(shè)置實(shí)體層級(jí)。

這樣，新的思路可以勾畫(huà)出來(lái)了：“扁平化”在先，跟著就是按照中央、省、市縣三個(gè)層級(jí)分稅，三級(jí)配置稅基。地方省和市縣兩個(gè)平臺(tái)上放什么稅？這是關(guān)鍵，但現(xiàn)在已看得出端倪：西部已經(jīng)啟動(dòng)了資源稅改革，這些工商業(yè)不發(fā)達(dá)但是資源富集的地區(qū)，通過(guò)資源稅改革可以形成自己的地方稅財(cái)源支柱；而其他的較發(fā)達(dá)地區(qū)，通過(guò)現(xiàn)在上海、重慶開(kāi)始的房產(chǎn)稅改革，有可能打造成另外一個(gè)長(zhǎng)久的、跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制內(nèi)洽的、有支撐力的大宗穩(wěn)定收入來(lái)源，形成另一個(gè)地方財(cái)源支柱。地方稅體系的主打稅種可由此清晰化。

如果沒(méi)有一個(gè)很好的分稅制制度框架，轉(zhuǎn)移支付怎么做都是擺不平擺不好的。制度框架搭好了，轉(zhuǎn)移支付就可以進(jìn)一步按照體制邏輯加以優(yōu)化。

我國(guó)中央政府層級(jí)的收入，現(xiàn)在大概穩(wěn)定在財(cái)政收入的52%左右，其中用于中央本級(jí)支出的只有20%左右，32%左右用于支持中西部發(fā)展，這總體上是符合中央政府職責(zé)和全局利益的。今后要處理好的問(wèn)題是，均衡性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大份額，同時(shí)適當(dāng)壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

從現(xiàn)在的審計(jì)結(jié)果看，今后還需要推動(dòng)地方陽(yáng)光融資制度的形成。審計(jì)部門(mén)提出的建議已經(jīng)包含了這方面的內(nèi)容，包括如何建立地方公債制度建設(shè)。以后還可以考慮地方根據(jù)項(xiàng)目情況發(fā)行與之對(duì)應(yīng)的市政債，這樣使地方政府舉債有透明度、有公眾監(jiān)督，也有其他監(jiān)督機(jī)制的綜合作用，這也是分稅制下分級(jí)財(cái)政必須解決的一個(gè)重大問(wèn)題。其基本原則應(yīng)該是一級(jí)政權(quán)，有一級(jí)事權(quán)；一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，以及相呼應(yīng)的一級(jí)產(chǎn)權(quán)和一級(jí)舉債權(quán)。與此相關(guān)的，是以后地方層級(jí)的資產(chǎn)收益，也應(yīng)該按照相關(guān)原則，涵蓋在預(yù)算體系中。預(yù)算體系中，應(yīng)該包括經(jīng)常性收支預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、基金預(yù)算以及社會(huì)保障預(yù)算等。